GASWINNING IN GRONINGEN VOORLOPIG BEPERKT TOT 27 MILJARD KUBIEKE METER

De NAM mag voorlopig niet meer dan 27 miljard kubieke meter gas winnen uit het Groningenveld. Overschrijding tot maximaal 33 miljard kubieke meter is alleen toegestaan als het gasjaar 2015-2016 een relatief koud jaar blijkt te zijn. Ook mag voorlopig nog steeds geen gas worden gewonnen in en rond Loppersum. Dit blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 18 november 2015, http://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RVS:2015:3578

Tegen de uitspraak is geen hoger beroep mogelijk.

INSTEMMINGS- EN WIJZIGINGSBESLUIT VERNIETIGD

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft zowel het instemmingsbesluit van de minister van Economische Zaken van januari 2015 als zijn wijzigingsbesluit van juni 2015 vernietigd. De minister zal nu in een nieuw besluit moeten beoordelen of de gaswinning verder moet worden beperkt dan de 33 miljard kubieke meter die hij in juni 2015 nog heeft toegestaan.

De NAM wint sinds 1963 gas uit het Groningenveld. De gaswinning vindt plaats in vier regio’s die bijna allemaal bestaan uit meerdere productielocaties. Het gaat om de regio’s Loppersum, Zuid-West, Eemskanaal en Oost. In januari 2015 besloot de minister van Economische Zaken de totale gaswinning in het Groningenveld van 42,5 miljard kubieke meter in 2014 terug te brengen naar 39,4 miljard kubieke meter in 2015. In juni 2015 besloot hij dat in totaal niet meer dan 33 miljard kubieke meter gas mocht worden gewonnen in het gasjaar 2015-2016.

Grondrechten

Tegen de besluiten zijn ruim 40 appellanten in beroep gekomen, waaronder het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, diverse Groningse gemeenten, twee waterschappen, Veiligheidsregio Groningen en een aantal particulieren.

Zij hebben onder meer aangevoerd dat de besluiten in strijd zijn met artikelen 2 lid 1 en 8 lid 1 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), waarin zijn opgenomen het recht op leven en het recht dat ieder heeft op respect voor het privéleven, familie- en gezinsleven en woning. Daarnaast is aangevoerd dat waar de bestreden besluiten tot gevolg hebben dat privé eigendom ingrijpend wordt beschadigd, de waarde daarvan afneemt of zelfs volkomen wegvalt, zij in strijd zijn met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM dat natuurlijke- en rechtspersonen het recht geeft op ongestoord genot van eigendom.

Gewezen is op consistente jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) waaruit blijkt dat de overheid op grond van genoemde bepalingen de verplichting heeft de gezondheid en het leven van zijn onderdanen effectief te beschermen en daarvoor adequate maatregelen te nemen. Zo blijkt bijvoorbeeld uit de zaak Oneryildiz tegen de Staat Turkije dat uit artikel 2 EVRM voortvloeit dat de minister de plicht heeft actief op te treden (een ‘positive obligation’) bij reële en voorzienbare risico’s voor mensen en maatregelen dient te nemen om hen te beschermen.[1]

Uit het daarbij door het EHRM gehanteerde voorzorgsbeginsel vloeit voort dat onzekerheid over de gevolgen van het bestreden overheidsoptreden dient te leiden tot grote terughoudendheid daartoe over te gaan (zie de zaak Tatar tegen de Staat Roemenië).[2] Door appellanten is betoogd dat indien burgers niet langer het ongestoorde genot van eigendom hebben nu dat eigendom (potentieel) ernstig beschadigd raakt door de gaswinning reeds daarom de besluiten tevens in strijd kunnen zijn met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Dit artikel staat geen uitzonderingen toe die inperking van het ongestoord genot van eigendom toestaan.

ONDERZOEK

De minister heeft zijn wijzigingsbesluit gebaseerd op vele onderzoeken naar seismische dreiging als gevolg van gaswinning en de risico’s daarvan. De Afdeling bestuursrechtspraak is van oordeel dat de minister het wijzigingsbesluit mocht nemen op basis van alle onderzoeken die op dat moment beschikbaar waren. Ook is niet gebleken dat de minister bij zijn besluit vooringenomen was en zich daarbij heeft laten beïnvloeden door persoonlijke belangen of voorkeuren, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak.

RISICO’S

De minister dient echter op basis van alle informatie beter te motiveren waarom een verdere beperking van de gaswinning dan maximaal 33 miljard kubieke meter niet mogelijk is. Uit onderzoeken waarop zijn wijzigingsbesluit is gebaseerd, blijkt immers dat de winning van minder gas tot een lager seismisch risico leidt. En hoewel de grondrechten niet verplichten om activiteiten waaraan risico’s zijn verbonden uit te sluiten, moet uit de belangenafweging wel blijken dat de minister de ‘noodzakelijke voorzorg’ heeft betracht gelet op de ernst en de aard van de gevolgen van de gaswinning, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak. Hij is er bij zijn belangenafweging ten onrechte van uitgegaan dat de risico’s in het aardbevingsgebied vergelijkbaar zijn met de risico’s die in delen van het rivierengebied worden gelopen. Volgens de gemaakte risicoberekeningen zijn de risico’s in het aardbevingsgebied groter. En hoewel de minister een groot belang mag hechten aan de leveringszekerheid, heeft hij een hoger winningsniveau toegestaan dan gemiddeld genomen nodig is. De minister dient dan ook beter te motiveren waarom hij bij het bepalen van het maximale winningsniveau is uitgegaan van een relatief koud jaar, waardoor in minder koude jaren meer gas wordt gewonnen dan noodzakelijk is voor de leveringszekerheid.

NIEUW BESLUIT

Als gevolg van de vernietiging van zowel het instemmings- als het wijzigingsbesluit zou de NAM onbeperkt gas kunnen winnen zonder beperking in tijd. Daardoor zouden appellanten in een slechtere positie terechtkomen dan wanneer de besluiten zouden blijven gelden. Daarom heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in haar uitspraak een aantal ‘voorlopige voorzieningen’ getroffen, die gelden tot zes weken nadat de minister een nieuw besluit heeft genomen. Zo beperkt de Afdeling bestuursrechtspraak de maximale gaswinning voorlopig tot 27 miljard kubieke meter. Uit onderzoeken van de minister blijkt immers dat deze hoeveelheid voldoende is voor een wat temperatuur betreft gemiddeld jaar. Als 2015-2016 een relatief koud jaar blijkt te zijn, mag alsnog maximaal 33 miljard kubieke meter gas worden gewonnen. Ten slotte heeft de Afdeling bestuursrechtspraak bepaald dat voorlopig nog steeds geen gas gewonnen mag worden in en rond Loppersum, tenzij dat uit het oogpunt van leveringszekerheid noodzakelijk is.