MINISTER MOET OPNIEUW KIJKEN NAAR HOEVEEL GAS MAG WORDEN GEWONNEN IN GRONINGEN
‘Hoe lang moet dit nog zo doorgaan?’ stond, volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, in-/expliciet te lezen in de beroepschriften van partijen als de provincie Groningen, meerdere gemeenten in het gasgebied, Milieudefensie en Groningers (veelal verenigd in belangengroepen). De beroepschriften, waarin een verdere verlaging of zelfs stopzetting van de gaswinning werd bepleit, waren ingediend tegen het door de minister van Economische Zaken genomen instemmingsbesluit.
Bestreden besluiten
De NAM wint sinds 1963 gas uit het Groningenveld. De gaswinning vindt plaats vanuit 22 productielocaties. De hoeveelheid vanuit die locaties gewonnen gas wordt aangeduid in normaal kubieke meter (Nm³).
De hoogste jaarlijkse gaswinning (87,74 mrd Nm³) vond plaats in 1976. Het jaarlijks gewonnen volume is nadien aanzienlijk gedaald. In het gasjaar 2016-2017 (een gasjaar loopt van 1 oktober tot en met 30 september van het opvolgende jaar) is ongeveer 24 mrd Nm³ gas gewonnen.
De hoeveelheid gewonnen gas is over een jaar gezien niet constant. In de wintermaanden wordt van oudsher, gezien de grotere gasvraag in die maanden, meer gas gewonnen. Dit wordt de seizoensfluctuatie genoemd. Sinds medio 2015 is de omvang van de seizoensfluctuatie aanzienlijk teruggebracht. Er wordt namelijk gestreefd naar een door het jaar heen zo gelijkmatig mogelijke winning. Dit wordt aangeduid als een vlakke winning.
Gaswinning wordt onder meer gereguleerd in de in 2003 in werking getreden Mijnbouwwet. Op grond van artikel 6 van deze wet is een vergunning vereist voor het winnen van delfstoffen. Deze vergunning is in 1963 aan de NAM verleend in de vorm van een concessie (Stcrt 1963, nr. 126). Op grond van artikel 143, tweede lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet wordt deze concessie gelijkgesteld met een krachtens artikel 6 verleende vergunning (winningsvergunning).
Houders van een winningsvergunning moeten ingevolge artikel 34, eerste lid, van de Mijnbouwwet delfstoffen winnen overeenkomstig een winningsplan. Ingevolge het derde lid behoeft dat winningsplan instemming van de minister.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet, zoals dat met ingang van 1 januari 2017 luidt, kan de minister zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts weigeren: indien het in het winningsplan aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan (a), in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen (b), indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan (c) of indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt (d).
Ingevolge het tweede lid kan de minister zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid of, voor zover het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan daardoor niet op onaanvaardbare wijze wordt aangetast, door het belang van leveringszekerheid.
Sinds ongeveer de jaren ’90 van de vorige eeuw heeft als gevolg van de gaswinning een aanvankelijk toenemend aantal aardbevingen met een toenemende magnitude plaatsgevonden. De magnitude (sterkte) van de aardbevingen wordt in de stukken uitgedrukt in magnitude op de schaal van Richter (SVR). De bevingen hebben in een aanzienlijk aantal gevallen geleid tot schade aan gebouwen, en brengen ook een veiligheidsrisico voor personen met zich.
Met het oog hierop heeft de minister bij besluit van 30 januari 2015, zoals gewijzigd bij zijn besluit van 29 juni 2015, tot instemming met het winningsplan 2013 voor het gasjaar 2015-2016 de toegestane gaswinning beperkt tot 33 mrd Nm³.
In haar uitspraak over dit winningsplan van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578 heeft de Afdeling deze besluiten vernietigd en bij voorlopige voorziening de te winnen hoeveelheid verlaagd tot in beginsel maximaal 27 mrd Nm³. Die hoeveelheid is ook gewonnen.
In de besluiten tot instemming met het winningsplan 2013 heeft de minister bepaald dat de NAM vóór 1 juli 2016 een geactualiseerd winningsplan moet indienen. In april 2016 heeft de NAM een geactualiseerd winningsplan ingediend.
Bij het thans bestreden instemmingsbesluit van 30 september 2016 heeft de minister met dat winningsplan ingestemd, en daarbij bepaald dat in beginsel maximaal 24 mrd Nm³ gas per gasjaar mag worden gewonnen. Bij het wijzigingsbesluit van 24 mei 2017 heeft de minister de toegestane jaarlijkse hoeveelheid gaswinning met ingang van het gasjaar 2017-2018 verminderd tot 21,6 mrd Nm³. Hierbij heeft hij bepaald dat aanvullende gaswinning is toegestaan tot een maximum van 5,4 mrd Nm³. Dit is alleen toegestaan als het aantal zogenoemde effectieve graaddagen hoger is dan 2.370. Uiterlijk op 30 september 2020 moet de NAM een nieuw winningsplan indienen op basis waarvan de minister een nieuw besluit zal nemen. Dat zal gelden vanaf het gasjaar 2020-2021.
De minister heeft zowel in het instemmingsbesluit als in het wijzigingsbesluit een afweging gemaakt op grond van artikel 36 van de Mijnbouwwet. Hierbij zijn het veiligheidsbelang en de leveringszekerheid twee belangrijke aspecten.
Veiligheidsbelang en leveringszekerheid
Volgens de minister is hij aan het veiligheidsbelang in de besluiten tegemoet gekomen door het gaswinningsniveau zo vast te stellen dat de seismiciteit de komende jaren naar verwachting niet hoger is dan in 2015. De leveringszekerheid heeft de minister vastgesteld op basis van beschikbare gegevens over de behoefte aan laagcalorisch gas bij huishoudens en bedrijven voor de periode tot en met het gasjaar 2020-2021.
In de uitspraak over het winningsplan 2013 heeft de Afdeling al overwogen dat uit de afweging van de minister moet blijken dat de nodige voorzorg is betracht. Daarbij brengen de aard en schaal van de gevolgen van de gaswinning mee dat de grondrechten op leven, privacy en het ongestoord genot van eigendom eisen stellen aan de motivering van het besluit. Ook de noodzaak van proportionele maatregelen ter beperking van risico’s moet de minister in zijn afweging betrekken.
Motiveringsgebrek
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 15 november 2017 geoordeeld dat de motivering van de minister niet voldoet aan de hiervoor vermelde eisen. De Afdeling acht de besluiten van de minister in de eerste plaats onvoldoende gemotiveerd, omdat deze niet zijn gebaseerd op een inschatting van het risico als gevolg van het toegestane winningsniveau.
De minister heeft eind 2015 beleid vastgesteld voor de aanvaardbaarheid van het risico op aardbevingen in het Groningenveld. Op grond van dat beleid gelden risiconormen voor de gaswinning. De minister heeft in zijn besluiten echter gesteld dat het niet mogelijk is om te beoordelen met welk gaswinningsniveau aan de vastgestelde risiconormen wordt voldaan. De minister heeft – aldus de Afdeling – niet vastgesteld dat het risico bij het toegestane winningsniveau van 21,6 mrd Nm³ aanvaardbaar is. De Afdeling is van oordeel dat de minister niet op juiste gronden heeft gesteld dat per definitie geen beoordeling van het risico mogelijk is.
Om aan het veiligheidsbelang tegemoet te komen, heeft de minister in plaats daarvan gekozen voor een winningsniveau op grond waarvan mag worden aangenomen dat niet meer bevingen ontstaan dan in 2015. De Afdeling concludeert echter dat niet vaststaat dat het niveau van 2015 aanvaardbaar is. Het aantal aardbevingen dat zich feitelijk heeft voorgedaan in 2015 zegt weinig over het risico dat door de gaswinning wordt veroorzaakt in de periode waarvoor de instemming met het winningsplan geldt. Ook is niet duidelijk welk effect de zogenoemde versterkingsoperatie zal hebben voor de veiligheid in deze periode.
In de tweede plaats vertoont ook de motivering over de leveringszekerheid gebreken. Volgens de Afdeling heeft de minister terecht de leveringszekerheid in zijn afweging betrokken. De hoeveelheid laagcalorisch gas dat uit een oogpunt van leveringszekerheid is vereist in de periode tot en met het gasjaar 2020-2021 is – aldus de Afdeling – op juiste wijze vastgesteld. Maar nu niet vaststaat dat het risico als gevolg van de toegestane gaswinning aanvaardbaar is, had de minister moeten motiveren waarom zich in dit geval geen omstandigheden voordoen die nopen tot het winnen van minder gas dan de voor leveringszekerheid voor die periode benodigde hoeveelheid. Dit geldt te meer nu de minister voor een periode van vijf jaren heeft ingestemd met de gaswinning.
Verder treden reeds lange tijd grote gevolgen op als gevolg van de gaswinning. Onzekerheden over het risico duren al lang. In dit licht oordeelt de Afdeling dat de minister in de besluiten ten onrechte niet heeft betrokken welke mogelijkheden bestaan om, de voor leveringszekerheid te winnen, hoeveelheid gas op de langere termijn te verminderen.
Besluiten vernietigd en voorlopige voorziening getroffen
Nu zowel ten aanzien van het aspect veiligheid als het aspect leveringszekerheid de besluiten van de minister gebrekkig zijn gemotiveerd, heeft de Afdeling beide besluiten vernietigd. De Afdeling heeft de minister de opdracht gegeven om binnen een jaar na deze uitspraak een nieuw, beter gemotiveerd, besluit te nemen over het winningsplan 2016.
Als gevolg van de vernietiging van het instemmingsbesluit en het wijzigingsbesluit zou een winningsplan waarmee in 2007 is ingestemd weer gaan gelden, waarin geen beperking aan de gaswinning is gesteld. Dat brengt appellanten in een slechtere positie dan wanneer de Afdeling de besluiten niet zou vernietigen. Om dit te voorkomen, heeft de Afdeling een voorlopige voorziening getroffen. Die voorziening houdt in dat de gaswinning mag plaatsvinden conform het instemmingsbesluit, zoals gewijzigd in het wijzigingsbesluit.
Dit betekent dat voorlopig 21,6 mrd Nm³ gas per gasjaar mag worden gewonnen. Wanneer het een koud jaar blijkt te zijn, kan deze hoeveelheid maximaal 5,4 mrd Nm³ hoger uitvallen. Deze voorlopige voorziening geldt tot het moment dat de minister een nieuw besluit heeft genomen en dat besluit in werking is getreden.
Heeft u vragen en/of opmerkingen over dit onderwerp? Neem dan gerust contact op met Simone Pipping en/of Hans Koenders.